促进创新政策，要防“挤出效应”

　　近年来，从中央到地方，各级政府不断推出促进和支持创新的政策，据统计，自2006年到2010年11月，国家各部委出台的促进创新政策约有85条，平均每年17条;上海在此期间推出的政策约有119条，平均每年24条。虽然这些政策和日益增多的财政投入，其动机都是为了促进创新，也起到了相当的作用，但我们必须关注：有些政策产生了“挤出效应”，有的甚至导致了“政策寻租者”的产生。

　　应当增加“需求类政策”，减少“供给类政策”

　　纵观这些促进创新的政策，“供给类”的占多数，而“需求类”的寥寥无几。所谓“供给类政策”，是政府通过财政投入或认定等方式从上游推动研发主体从事创新;而“需求类政策”，则是从市场或者从下游以政府采购等方式支持创新主体。上述的上海推出的119条政策中，涉及政府采购的政策只有5条，仅占4.2%。

　　“供给类政策”，大多是政府认定和设立扶持基金之类的政策，从政策实施后的实际效果看，不少资金投入成了政府对研发项目申报单位的“变相补贴”，未能带动社会资金进入科研创新领域。

　　美国在1933年就制订了《购买美国产品法》，此后，随着经济社会的发展变化，这部法律三次修改。它规定，凡用美国联邦基金购买供政府使用或用于建设公共项目的产品，只要不违反公共利益，都应购买美国产品，除非国内产量不足、质量不符合标准或价格高于国外同样产品25%以上。由于这部法律得到有效执行，促进了高新技术产业的发展，也带动了民间风险投资参与研发创新。上世纪60年代，集成电路刚刚起步时，美国政府购买的集成电路产品，保持在总量的37%-44%之间;而后来硅谷的崛起，也离不开政府采购的支持，相关资料显示，硅谷在初创期接获的订单中，有25%是美国政府的采购项目。

　　制订“需求类政策”支持科技创新产品进入和拓展市场，支持相关产业起步、成长，是促进创新驱动的重要路径，它可以是政府“采购首台套”的政策，也可以是对创新产品的消费补贴政策，还可以是买方和卖方的信贷政策。

　　应当以政策为杠杆撬动市场，而不能代替市场

　　政府推出促进创新的政策，首先应该明确一个原则：政策的最大效用，是以此为杠杆撬动市场，激发市场这只“无形的手”发挥作用，进而激发创新主体的积极性。同时，必须考虑政策出台后是否会产生“挤出效应”。师萍等学者在实证研究中发现，政府财政的直接投入，对企业的研发投入存在“挤出效应”——不仅未能促使企业增加研发投入，相反减少了它的投入。结果，本该由企业或市场承担的研发开支变成了由政府承担。

　　因此，推动企业科技创新还是多用间接资助政策为好。OECD国家大多采用税收激励政策，包括税收减让、税收折扣、税收减免、特别税率减免、延期纳税、加速折旧、设备免税购置等。我国近年也出台了研发费用在税前150%抵扣的政策，对企业转型升级起到了积极作用。

　　应当制定政策推进公共技术服务和创新元素整合

　　科技创新正呈现出跨学科和整体融合的发展趋势，这要求打破细分的学科专业间的壁垒，建立一种全新的，能使各学科、各领域资源自由流动和充分共享的公共服务平台。美国国家实验室已为此提出“集成创新”构想，借助政府的“集成合作伙伴计划”，推动多所大学共建研究中心，把各自的优势学科资源整合起来。此举不仅开辟出许多新的科研领域，取得了一批原创性的创新成果，更使众多大学、研究机构甚至其他社会机构包括产业界，拥有了相互沟通的桥梁，可望收获长期效应。我国的促进创新政策，也应该着力增加推进公共技术服务和创新元素整合的内容。

　　上海在推动科技公共服务的政策制定和实施方面走在全国前列，在2007年上海市人大常委会颁布《上海市促进大型科学仪器设施共享规定》后，上海市科委出台了4项配套政策，有效支持了中小企业的研发创新。这一法规颁布以来，参与共享服务的大型仪器设备从2007年的1517台/套增加到了2010年的5805台/套，增长约282%，而服务平台的使用者90%为中小企业，中小企业得以使用研发创新急需的仪器设施，大大节约了研发成本。但这样的推进发展公共服务的政策仍然较少，部门分割、资源分割、项目重复的现象仍然阻碍着创新效率的提高。上海目前的科技公共服务平台还只能提供大型仪器设备共享，但创新还需要科学数据、科技文献、自然科技资源、科技成果资源等的共享，否则在多学科交叉、知识融合创新的今天，将很难涌现更多的和更高水平的创新成果。

　　总之，在强调“创新驱动、转型发展”的今天，我们需要重新审视政府促进科技创新的政策体系，不断调整、改进、完善。