美国科研仪器平台的共享机制及启示

    美国科研仪器平台的共享机制及美国政府对联邦政府全额或部分出资购置、由政府科研机构和高校或其它非营利机构运营的大型科研仪器平台要求建立共享机制。这些科研仪器平台可以分为合同采购类平台和拨款合作类平台两大类，二者的政府出资方式、资助目的、出资额度、平台所有权都不相同，所适用的法律规定、制度保障和运行机制也存在较大差异，但是总体而言都做到了有法可依、规范运行。美国科研平台共享机制的经验值得我们思考和借鉴：首先，科研平台共享需要有相应的法律法规依据，确立基本理念和原则；其次，科研平台共享的前提是要有清晰的产权，不能笼统地归为“国有”；最后，对不同类别的科研平台，应该有针对性地制定符合其性质和特点的共享机制。

　　

　　科研仪器平台在西方发达国家一般被称为科学研究设施（scientificfacility）或共享仪器设施 （SharedResourceFacility、Shared－useFacility）。一般而言，这些平台都是由政府出资或部分出资采购的，因此政府希望这些平台能够通过向社会开放共享的方式来提高运行绩效，以提高财政资金的利用效率，带动整个社会的研究开发和创新活动。目前，我国各级政府通过各类科技项目已经资助了一批大型科研平台，但是其共享机制仍然还不完善。美国科研平台共享机制的经验值得我们思考和借鉴。

　　

　　美国科研仪器平台的共享机制

　　

　　美国科研仪器平台的共享机制相对比较复杂，涉及到不同的资助方式和资助对象，但是总体而言做到了有法可依、规范运行。

　　

　　（一）科研仪器共享平台的两大分类及其法律依据

　　

　　在美国，被要求共享的大型科研仪器平台一般都是由联邦政府全额或部分出资购置，而且是由政府科研机构、高校或其它非营利机构运营。主要可以分为两类。

　　

　　第一类是政府通过 “研发合同”（ResearchandDevelopmentContracting）方式在相应研发项目中采购的仪器设备或科学设施（以下简称为“合同采购类平台”）。这种情况一般是由联邦政府与平台依托单位签订研发合同，研发活动主要服务于联邦政府及其相关部门。这类研发项目中所购置的仪器设备要依据《联邦政府采购法》中有关政府资产的管理规定进行管理。除了这一基本法律依据外，代表联邦政府出资的各科研管理部门也会制定一些与本领域相关的资产管理规定和实施细则，例如《能源部资产管理规定》等。

　　

　　第二类是联邦政府以拨款和合作协议（GrantsandCooperativeAgreements）的方式，在被资助的符合公共利益的研发项目中购置的仪器设备或科学设施（下文中简称为“拨款合作类平台”）。与第一类不同，这类研发项目不是直接为联邦政府的利益服务，但是其研发活动也具有一定的公益性质。在这种情况下，仪器设备共享的主要法律依据则是美国联邦预算管理办公室发布的 《关于对高等教育机构、医院及其他非营利机构给予拨款资助的统一管理要求》（UniformAdministrativeRequirementsforGrantsandOtherAgreementswithInstitutionsofHigherEducation, HospitalsandOtherNon－ProfitOrganizations,OMBCircularA－110）。这一法规中有关资产的管理规定对仪器设备的产权、共享、收费等问题作出了解释和规范。当然，资助部门也会制定一些具体的规章进行管理，例如美国能源部的《能源部财务资助管理条例》，国家科学基金会的《国家科学基金资助条件》等。

　　

　　显然，这两类仪器平台的政府出资方式、资助目的都不相同，政府出资的额度、平台的所有权也不尽相同。因此，必须对这两类平台进行分别分析，以窥见美国科研仪器平台共享机制的全貌。

　　

　　（二）合同采购类平台的共享机制

　　

　　美国非常重视在合同采购类科研仪器平台上的投入，并以法律法规的形式保障政府对这些平台的投入，如《1988年高等教育机构研究设施现代化法》《2001年美国国家科学基金会授权法》、农业部《竞争性、特殊和设施研究拨款法》《研究设施法》等，都明确规定要加大对科研仪器设施的投资。

　　

　　1．平台的购置及运行维护费用来源。

　　

　　美国联邦政府的各大科研管理部门，包括能源部、航空航天局、农业部、自然科学基金等，分别按照各自的职能范畴负责对研发合同的立项进行管理。科研仪器平台的经费预算也来自于这些联邦政府部门，但是要通过国会的批准才能执行。

　　

　　由于合同采购类平台所依托的研发项目是直接为联邦政府的利益服务，因此平台所需的仪器设备的购置计划一般都由相应的政府管理部门制定，其购置费和运行费通常都由联邦政府部门全额支持。

　　

　　2．平台的产权界定。

　　

　　根据合同签署对象，即平台依托单位的不同，产权归属可以分为两种情况。一是平台依托单位为政府资助的研发中 心 （FederallyFundedResearchandDevelopmentCenters,FFRDC）和国家实验室。在这种情况下，根据研发合同所购置的仪器设备平台，其所有权归联邦政府，政府资助的研发中心、国家实验室只有使用权，并依据有关国家资产管理标准和使用要求进行管理和使用。二是平台依托单位为高等教育机构、医院及非营利机构。在这种情形下，产权归属又可以分为两类。

　　

　　第一，对于价格在5000美元以下的仪器设备，在征得联邦政府管理部门同意后，其所有权可归平台依托单位所有。

　　

　　第二，对于价格为5000美元及以上的仪器设备，其产权要看政府部门和平台依托单位所签合同的具体约定。根据承担单位性质和研究任务特点不同，可以存在多种约定情况：一是仪器设备归平台依托单位所有；二是仪器设备归平台依托单位所有，但政府有权在项目结束后的12个月内将仪器设备转给第三方；三是仪器设备所有权归政府所有。

　　

　　3．平台依托单位的责任和义务。

　　

　　根据《联邦政府采购法》中对平台依托单位所占有政府资产（包括科研仪器设备）的管理规定，首先要坚持几条基本原则：一是最大程度地消除平台依托单位因占用政府资产带来的竞争优势，避免不公平竞争。二是要求平台依托单位最大程度地利用政府资产来履行合同内容，并应依据政府资产管理标准对政府资产进行管理。三是保证平台依托单位所占有的政府资产可以最大程度地在联邦政府部门中再利用。

　　

　　从平台依托单位的主要责任和义务来看，主要是4条规定：一是要将政府资产最大程度地用来履行与联邦政府签订的合同。二是依据合同条款直接对政府资产管理负责，并依据政府资产管理标准建立政府资产管理系统，该管理系统需经相关联邦政府部门的批准。三是应依据相关要求对政府资产进行登记，并定期向相关联邦政府部门报告。四是应对政府资产的丢失、损坏和不正当使用负有责任。

　　

　　4．平台的共享及收费机制。

　　

　　合同采购类平台的依托单位有责任最大化提高平台的使用效率，因此有义务促进平台的开放共享。对共享的激励和约束机制只要来自于对平台依托单位的绩效考核机制。政府职能部门根据合同约定的内容对国家实验室进行考核，并以考核为依据拨付运行维护经费。

　　

　　共享的收费机制根据用户性质和使用目的不同分为两种：对于非营利目的的使用，原则上不向用户收取费用；对于营利性部门为获得专利或其它收益而进行的平台使用，要按照“全部成本回收”的原则收取服务费，因为这些用户的研究成果不会开放共享，不会对全社会的科技发展和创新作出贡献。总体而言，目前营利性机构以获取收益为目的的使用时间（proprietaryuse）占大部分设施运行时间（beamtimes）的比例微乎其微，很多平台都不足1％，这种收费只能补偿运行维护成本中很小的比例。

　　

　　对非营利性用途是否应向用户收费或分摊成本的问题，在美国也存在一定的争论，但主流的看法和结论还是不应该收费。原因在于：首先，收取用户费可能会破坏 “依据科学家的业绩获得设备使用权”的原则，以支付费用取代科学业绩是不足取的；其次，如果这些收费成为运行维护的重要组成部分，那么其波动将为设备的运营维护情况带来负面影响，造成预算的不确定性，从而影响到设备的升级甚至正常运转。

　　

　　（三）拨款合作类平台的共享机制

　　

　　拨款合作类平台的依托单位一般是高校、医院和其他非营利科研机构，目前以高校居多。美国高校的大型仪器平台一般都放在公用空间，非常方便使用，也方便用户之间、用户与管理人员之间的交流，营造了较为开放的科学研究环境。此外，为了方便用户查询和使用，高校大型仪器平台十分注重信息化建设，建立了平台专门网站，详细介绍平台的职能、服务以及主要大型仪器的详细信息、应用领域及典型用户、联系方式、申请使用流程、收费标准等。此外，网站还提供使用大型仪器设备必须的培训教材、安全教育内容等信息。许多平台印刷了专门的宣传彩页，介绍实验室的仪器、服务、特色及详细联系方式。这些平台通过多种渠道扩大影响，鼓励用户使用公共平台设施及技术。用户在使用高校大型仪器公共平台资源时，需要填写详细申请表，并且在发表论文时需要注明提供支持的公共平台。

　　

　　1．平台的购置及经费来源。

　　

　　拨款类平台一般包含在由联邦政府以合作协议方式资助的非营利机构研发项目中，属于联邦政府对符合公共利益的项目给予的拨款资助，但并不是整个研发项目经费都来自政府。平台依托单位根据研发项目需要对仪器设备提出购置计划，由负责提供资助的联邦政府部门批准。购置费和运行费的资助比例要视项目而定，联邦政府可以给予全部或部分仪器购置费和运行费。一般而言，通常要求仪器设备的购置费不能超过整个研发项目经费的30％。

　　

　　2．平台的产权归属及处置办法。

　　

　　与合同采购类平台不同，拨款类平台的所有权通常归属于平台依托单位。有一种例外情况，就是如果联邦政府以直接提供仪器设备的方式对项目给予资助，则仪器设备的所有权归联邦政府。不过，无论是哪种情形，联邦政府都拥有在项目结束后对仪器设备的处置权。当平台依托单位的研发项目已经结束且不再需要仪器设备时，可依据以下两种情况对仪器设备进行处置。

　　

　　第一，对于折旧后市场单价在5000美元以下的仪器，平台依托单位可以保留、出售或进行其它方式的处置，而对给予项目资助的联邦政府部门不再承担任何责任。

　　

　　第二，对于折旧后市场单价高于5000美元的仪器，平台依托单位在付给政府补偿费后可留做它用。补偿费的计算方法为：首先对仪器设备进行市场估价，补偿费在仪器折旧后市场价中所占的比例与最初购买仪器时政府经费在购置费中所占的比例相同。如平台依托单位不想保留该仪器设备，可向给予资助的联邦政府部门报告，按联邦政府部门的要求进行处置，此时又分为两种情况：如果平台依托单位在向联邦政府提出仪器设备处置申请后120天内未得到答复，平台依托单位可将仪器设备自行出售，但应按比例向联邦政府部门缴纳补偿费；如果联邦部门决定将仪器设备收回用作它用，而仪器设备是由联邦政府和平台依托单位共同出资购置的，则要对仪器设备进行估价，联邦政府应按折旧后的市场价以购买时的出资比例给予平台依托单位补偿费。

　　

　　3．平台的共享及收费机制。

　　

　　按照《关于对高等教育机构、医院及其他非营利机构给予拨款资助的统一管理要求》的规定，拨款合作类平台的平台依托单位在不妨碍该平台所属研发项目正常运行的条件下，有义务向联邦政府部门所从事的其它研究项目开放，其优先顺序为：应首先满足给予该平台仪器设备拨款资助的联邦政府部门项目需要，其次满足其它联邦政府部门的需要。

　　

　　平台依托单位也可以为非联邦政府部门和机构提供服务。当然，如果在特殊情况下，平台是政府直接给予的，所有权归联邦政府所有，那就必须要在给予资助的联邦政府部门批准后才能提供服务。

　　

　　对于这一类平台，依托单位在未得到联邦法律授权的情况下，不能将开放共享的联邦资助经费购置 （虽然所有权属于平台依托单位）和直接给予的仪器设施，以低于私有部门提供相同服务的价格为非联邦机构提供有偿服务，以免造成不公平竞争、扰乱市场秩序。从实践来看，高校科研平台对企业服务通常参照商业标准收费。

　　

　　有偿服务所获得的服务费收入作为“项目收入”，按项目收入的有关规定使用。所谓项目收入是指联邦资助获得者通过资助项目所获得的所有收入，主要包括服务费、项目资产所获得的租赁费、产品的销售收入、特许费、专利费、版权费、利息等等。对于项目收入，根据 《关于对高等教育机构、医院及其他非营利机构给予拨款资助的统一管理要求》规定：项目收入归平台依托单位所有，但是在项目执行期内只能用于项目支出。项目结束后，平台依托单位不再对联邦政府部门承担责任，项目收入可由平台依托单位自行支配。

　　

　　启示与借鉴

　　

　　（一）科研平台共享需要有法律法规依据

　　

　　美国科研平台共享机制的背后都有相关的法律法规作为保障和依据，比如《联邦政府采购法》和《关于对高等教育机构、医院及非营利机构给予资助的统一管理要求》等。而我国目前科研平台的共享还没有上位的法律法规依据，只是在科技部门的相关文件中作了一些规定。许多平台建设和依托单位在这个问题上还没有统一认识，有的单位甚至还比较抵制开放共享的做法。究其根本原因，还是没有以法律形式确立开放共享的基本理念和原则，使各地方、各单位在推进科研平台开放共享方面缺乏依据。

　　

　　（二）科研平台共享的前提是要有清晰的产权

　　

　　根据性质的不同和政府资助方式的不同，美国的科研仪器平台有多种产权所有形式，但是其产权是清晰的。因此，在平台的共享机制中，各相关部门和单位的责、权、利就比较明确，相关制度也比较容易得到贯彻执行。

　　

　　我国的情况要复杂得多。政府资助的各类软硬件仪器平台分布在大学、科研机构和国有企业，各单位都笼统地认为科研平台的产权是“国有”的，但又说不清国有到底是归谁所有。各单位在申请研发项目时，任务书或科研合同书都没有明确规定项目所购买的仪器设备究竟归谁所有，科研平台的产权事实上属于模糊状态。在这种情况下，各方的责任、权利和义务都不甚了了，很难设计出开放共享的合理机制。

　　

　　（三）不同类别的科研平台应有各自不同的共享机制

　　

　　政府对各类科研平台资助的方式有所不同，既包括政府全额出资购置的情况，也包括政府部分出资、依托单位配套出资的情况。在美国，对于不同类别的科研平台适用的相关法律也不一样，因此共享制度有着很大的区别。而且，共享机制和用户性质也有关系，联邦政府用户、非营利机构用户和企业用户会面临不同的收费标准。这种制度设计是比较合理的，既体现了政府财政经费的使用目标，也实现了开放共享的目的。

　　

　　近年来，我国科技和财政部门以及各地方政府也都制定颁布了一些关于科研平台共享的管理办法和指导意见，但是这些文件基本上都没有清晰划分科研平台的类别以及对不同用户的计费方式。有的文件将资助民营企业的科研平台也列入共享范围，而且许多科研平台将来自事业单位或非营利机构的用户与企业用户同样对待，采取一致的收费标准。这些做法都有其不合理的因素，需要不断地进行改进和完善。

　　

（来源：中国经济时报）